地方政府专项债券项目绩效评价思路浅析——以X省生态环保类专项债券资金项目为例

为了探讨如何对专项债券资金项目进行绩效评价，本文以X省生态环保类专项债券项目为例，探讨分析专项债券资金项目的评价思路。

为深入贯彻《关于全面加强生态环境保护、坚决打好污染防治攻坚战的意见》（中发〔2018〕17号）及X省党委政府文件精神，解决各市、县（区）重大生态环保类项目建设资金需求，X省政府于2018年、2019年分批发行地方政府专项债券用于支持全省生态环保领域重大项目建设。根据工作安排，纳入本次评价范围的2018年、2019年债券资金共计9.9亿元，其中2018年下达4.5亿元、2019年分两批下达5.4亿元，涉及11个市、县（区）的31个项目，主要用于支持生态环保及其他生态建设和环境保护、城乡发展、基础设施建设等领域政府投资项目，覆盖生态环保及其他生态建设和环境保护、城乡发展、基础设施建设等领域，重点支持了各市、县（区）生态环保领域满足公众需要的政府投资项目建设。

（一）总体评价思路

与一般财政支出项目不同，专项债券项目必须符合“公益性、收益性、资本性”的要求。在进行专项债券项目绩效评价过程中，既要从预算项目角度，关注项目的完成度、完成质量、完成时效、社会效益、经济效益和群众满意度等方面；又要从债券资金使用管理角度，关注债券资金使用的规范性、效率性和风险程度，关注项目的公益性和收益性，同时关注专项债券资金支出是否为资本性支出、是否能够形成优质资产等。

考虑到专项债券资金的特点，工作组在对专项债券整体分析的基础上，确定绩效评价重点，系统梳理专项债券资金“借用还”各环节执行情况，围绕专项债券资金特点，按照决策、过程、产出和效益四个维度，将专项债券资金风险控制、偿债能力、可持续性等具体指标纳入评价考核范围制定指标体系，对各市县区专项债券资金管理及使用情况进行综合分析，分析过程中重点关注省市县三级政府债务管理能力、债务风险、项目效益，突出政府债务管理能力及偿债能力。

（二）具体评价开展情况

1.债务管理能力分析

（1）关注项目筛选机制和申报流程情况，根据地方政府专项债使用及管理要求，开展“市、县（区）—项目单位”两级现场调研，采取问询、复核等多种座谈方式，对专项实施有关情况进行核实，主要了解各市地方政府专项债券管理情况，梳理“一案两书”及其他项目申报文件和资金拨付使用材料，，核实项目申报流程是否完整、规范，项目内容是否属于生态环保领域，项目实施后是否具有一定收益等。

（2）关注专项债券资金使用和管理情况，工作组组织项目单位开展现场座谈，深入到项目建设现场，查阅项目财务平衡评价报告、项目实际建设运行过程中的项目资料及财务资料，了解项目组织管理及资金支出情况。对专项债券资金是否纳入预算管理、存续期信息公开是否充分、项目管理是否规范等进行梳理，对专项债券资金拨付及使用效率进行测算，分析专项债券资金实际使用过程中存在的问题。

2.债务风险分析

（1）关注专项债券资金风险管控情况，重点分析市县区专项债券资金风险是否可控，本息偿还是否存在风险等。工作组统计项目预期收益以及各市县区政府财力（一般公共预算收入和政府性基金预算收入），分析市县财政财力情况、债务总体情况，评估一定期限内各地区偿债压力，梳理各市县区整体债务风险及管控问题。

（2）关注专项债券偿债风险，全面开展项目债务风险调研，梳理项目基本信息，整理各项目生命周期与债券期限情况，核实是否存在期限错配等情况。采集偿债来源、到期专项债券本息等反映偿债能力的关键性数据，分析项目收益与融资自平衡目标实现的可能性，分析偿债资金来源的持续性，判断地方政府整体专项债还本付息资金压力及偿债水平。如通过公开渠道收集整理政府披露的债券发行信息，包括债券期限、本金额度、债券利率等数据，计算出各市县（区）在债期内每年应还款金额，估算整体还债进度及额度，对照项目预期收益以及各市县（区）政府财力，分析项目自身收益能否偿还专项债本金及利息，评估债期内各地区偿债压力，分析是否存在债务风险。

3.项目综合效益分析

以项目实施阶段周期为基础，以各市县区已建成投产项目为代表，工作组通过实地踏勘查看项目整体建设情况，以发放调查问卷的方式对项目实施地周边居民进行了满意度调查，分析项目实施对改善区域环境空气、水质量改善和生态环境保护的作用。对外溢性较大的项目，将增加公众满意度等反映外部效应的评价指标。对于无已建成投产或运行项目的市县区，将参照绩效运行监控有关要求，重点关注此类项目生态环境保护相关指标预期实现的可能性。关注专项债券资金投入的综合效果，关注对社会投资的拉动作用。

（一）地方债务风险未能全面反映

评估地方政府专项债债务风险是地方政府专项债绩效评价的重要环节之一。但一是本次绩效评价范围为2018、2019年生态环保类政府专项债，只是X省发行地方政府专项债的其中一个领域，在评估债务风险时，无法全面地评估X省及各市县债务综合承受能力。二是由于在2018年早期地方政府关于专项债相关使用管理要求执行、落实不够到位，地方政府自上至下尚未形成完整的全周期管理体系，个别项目前期立项程序不规范、申报文件不完整，工作组在分析债务风险、测算还款压力及偿债能力时，数据精准性受到一定影响。

（二）满意度调查覆盖面还需提高

在组织开展满意度调查过程中，因部分项目涉及恢复生态、一次性补助发放等情况，不利于获取满意度调查对象，因此工作组制定了满意度调查开展原则，一是项目已建设完成并投入运营6个月以上，二是项目形成实体建设成果，三是项目建设地周边存在直接受益的居民或企业。工作组按照前述原则，对11个市、县（区）31个项目进行了梳理，符合选点原则、能够开展满意度调查工作的市、县（区）共6个，项目12个，满足开展满意度调查的项目数量不足总量50%，满意度调查样本量较少。

撰写：任雨辰    修订：战玲玲