胡志勇 潘俊发：高质量开展部门和单位预算绩效管理工作

高质量开展部门和单位预算绩效管理工作

部门和单位预算绩效管理一头连着项目、政策预算绩效管理，一头连着政府预算绩效管理。研究如何高质量开展部门和单位预算绩效管理很有必要。自2018年9月全面实施预算绩效管理以来，各地不同程度推进部门和单位预算绩效管理改革，有些地方已经初步实现全链条部门和单位预算绩效管理，然而不少地方还停留在形式上，高质量开展部门和单位预算绩效管理还面临各种困难与障碍。

高质量开展部门和单位预算绩效管理工作的要求

一是建立一套合理、明确、可衡量部门整体及核心业务的产出与效果指标体系。指标体系的合理性要求产出和效果指标要与部门职责、战略目标、年度任务和资金规模相匹配；指标体系的明确性是指各指标值要可计量。二是实施全过程成本管理与控制。为贯彻成本效益理念，部门和单位必须对项目和政策实施全过程成本管理与控制。三是应用预算和绩效管理一体化信息系统。这不仅有利于财政部门对部门和单位预算绩效管理的监督，有利于部门和单位加强预算绩效管理，而且极大缩短事后绩效评价的信息资料收集时间。四是实施事中部门和单位绩效监控机制。基于有效的事前绩效指标体系，以问题为导向实施事中部门和单位绩效监控机制。五是提高部门和单位绩效评价质量，加强绩效评价结果应用。六是建立相应责任约束机制。

部门和单位预算绩效管理存在的问题

目前，福建省各地市、县已基本建成全链条的预算绩效管理。各地财政部门十分重视部门和单位预算绩效评价工作，全程参与第三方机构绩效评价活动，召开预算绩效评价报告质量的专家评定会，要求部门和单位根据绩效评价报告所反映的问题进行整改等。部门和单位预算绩效管理取得一定成绩，但也存在一些问题。

（一）事前绩效指标体系不尽合理、不够明确。目前，部门和单位事前绩效指标体系尚不能全面、系统反映部门履职、年度任务完成情况，指标值与部门和单位的基本支出和项目支出规模不能完全匹配，评分标准设置较随意。

（二）成本效益理念尚未建立，成本管理与控制措施不完善。部门就新项目、重大项目做事前成本效益分析的动力不足，对经常性项目进行定额成本测算的意愿不强。如一些地方部门所做的专项债、政府和社会资本合作项目成本效益分析是为了满足程序上的需要，缺乏事前的成本预测、成本计划和事中的成本核算，事后成本绩效评价也无法实施，难以为项目决策提供充分依据。

（三）预算管理一体化系统未充分发挥应有作用。一方面系统尚不能完全满足地方财政管理的需求，需要进一步升级迭代；另一方面部门和单位提交的预算绩效管理资料质量不够高，尚不能满足预算绩效管理的需要。

（四）事中绩效监控工作不扎实。有的地方财政部门已经对重大项目和建设项目开展事中绩效评价，并将事中绩效评价结果加以应用，但对事中绩效监控工作重视不够。因此，部门和单位填写的绩效监控表实质性内容较少，事中绩效监控未能及时发现预算绩效管理过程中存在的问题。

（五）绩效评价质量有待提高，评价结果应用性不够强。一是评价指标设计不尽合理。如“部门履职”指标以“科室职能”作为二级指标，而“科室职能”的履行只覆盖基本支出范围，项目支出的产出并未得到反映。二是将部门和单位预算绩效管理混同于公共部门绩效管理，在评价报告中提出超出预算管理范畴的对策建议。三是为评价而评价，评价报告不能直面预算资金管理各种问题，个别部门和单位采用所谓“模板”批量撰写评价报告。

高质量开展部门和单位预算绩效管理工作的对策建议

（一）积极开展中国式预算绩效管理理论研究。深化部门和单位预算绩效管理改革需要丰富的理论研究成果加以指导。由于国情差异，我国部门和单位预算绩效管理改革不能简单搬用国外理论研究成果和套用国外改革经验、措施。应鼓励学界结合国情，积极开展中国式预算绩效管理理论研究，具体内容包括基本概念、成本效益分析、政府成本核算和控制、政府成本绩效评价、预算绩效管理评价方法、预算绩效管理指标体系设计、绩效管理机制和制度、大数据与预算绩效管理结合等。

（二）逐步建立并完善预算绩效管理制度规范。完备的制度和规范是高质量开展部门和单位预算绩效管理的重要保障。一是鼓励、支持各地主动探索并制定部门预算绩效管理表格填写规范，指导部门和单位高质量填报并提交部门和单位预算绩效管理信息。二是建立并完善部门和单位预算的事前绩效管理制度，具体包括事前成本效益分析制度、事前绩效目标申报管理制度、事前绩效评估机制等。三是建立和完善事中绩效监控制度和事后绩效管理制度。及时总结各地实践经验，出台全国性部门和单位预算绩效管理制度与规范，时机成熟时推动建立预算绩效管理问责制度。

（三）加快推动“一把手”工程建设。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理意见》明确规定，地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责。在预算绩效管理制度尚不完备的情况下，“一把手”工程建设直接决定部门和单位预算绩效管理改革成效。要通过学习、培训、会议传达改革精神，转变“一把手”传统的“控制型”预算管理思维，树立预算绩效管理理念，重视预算绩效管理改革工作。同时，发布相关文件或出台相关制度，进一步明确“一把手”在预算绩效管理改革中的责任和义务。

（四）研究并指导部门和单位编制好绩效指标。绩效指标体系的构建是部门和单位预算绩效管理的核心。各地财政部门应组织力量研究如何构建高质量的部门和单位共性绩效指标和指标标注，指导部门和单位编制好个性绩效指标和指标标准，尤其是帮助部门和单位设置好“产出”指标，可优先考虑按“基本支出”和“项目支出”设置二级指标。在部门和单位的项目数量较多时，可将项目支出进行分类简化。

（五）逐步开展全过程成本管理与控制。部门和单位预算绩效管理的成本管理与控制主要是基于项目、政策的成本管理与控制。各地财政部门要主动推进部门和单位实施全过程项目、政策成本管理与控制的试点工作，做真做实事前成本效益分析，制定合理、明确的项目支出预算标准和成本定额，做好事中成本核算、监控和事后成本绩效评价，加强成本管理与控制结果的应用。此外，财政部门要通过预算绩效评价督促部门和单位过紧日子，严格控制运行成本，尤其是控制政府购买劳务的不断增加。

（六）充分发挥一体化信息系统作用，提高预算绩效评价质量。各地财政部门要大力推进预算管理一体化系统升级迭代，监督、指导部门和单位提交高质量的预算绩效信息，重视事后绩效评价工作，提高绩效评价质量，加强绩效评价结果应用。

【本文受福建省社科基地重大项目“高质量发展背景下部门预算绩效管理改革研究——以福建省为例”（FJ2022JDZ038）资助】