如何看待“零基预算”

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，要“深化零基预算改革”。加快实现预算管理的科学化、精细化是建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度的重要举措。

所谓零基预算是一种“从零开始”的预算编制方法。与传统基数预算编制方法不同，它不以前一年的预算基数为基础进行调整，不只关注新增或变动部分，而是从头开始审视所有支出需求，重新论证每一项开支的价值，并且在预算周期内重新进行评估。其优点是通过对所有支出进行重新审视识别和削减不必要的开支，优化资源配置，提升资金使用效率，有效避免传统预算模式中的“路径依赖”和“惯性增长”问题；同时也增强了政府对财政支出的把控力，推动各部门更加注重实际绩效，减少浪费和低效开支。其短板是实施过程较为复杂，不仅每轮预算都需要从头审核，人力成本和时间成本均明显高于传统预算，影响了决策效率，而且支出审核严格，容易导致某些长期项目难以获得持续稳定的资金支持。

零基预算要求任何一个预算期内，每一项支出都必须重新论证其必要性和合理性，以确保资源配置的最优性和灵活性。其通常做法主要有三个步骤：一是各部门列出所有计划的支出项目，并对每一项开支提供详细论证，阐述支出的目的、预期效果和必要性，同时根据重要性和紧迫性进行分类和优先级排序。二是审核部门在总体预算框架内，结合每个部门的支出报告进行审核，裁定哪些支出项目可以获得财政资源。三是在预算执行阶段，定期评估财政支出绩效，确保每一笔支出都能达到预期目标。

零基预算的概念起源于20世纪70年代，由彼得·派尔首次提出，旨在帮助企业降低成本并提高资金利用效率，一经提出便在企业财务管理和政府预算编制中被迅速推广。1977年，为应对全球石油危机致使的预算赤字挑战，美国联邦政府全面实行零基预算法。这一方法虽然提高了财政支出效率，但由于繁琐的程序等问题，美国在20世纪80年代经济复苏后逐渐放弃该方法。同时期英国、加拿大、韩国、印度、菲律宾等国家也曾效仿美国开展零基预算尝试，但是因为缺乏成熟的预算管理体系，并没有全面推行这一做法。2008年金融危机之后，为应对财政赤字和政府债务规模急剧扩大的问题，许多国家的财税改革又体现了零基预算的理念。例如，英国每隔几年对所有项目全面审查，根据最新财政目标重新进行资源分配；丹麦、荷兰每年对部分支出方案进行审查和优先次序的调整。近些年格鲁吉亚、南非、巴西、尼日利亚、肯尼亚等国也纷纷采用了创新的零基预算模式。

我国对零基预算改革的实践探索始于20世纪90年代。2014年新预算法颁布实施，全面推进现代财政制度建设，面对经济增速放缓压力，多地相继开展了新一轮零基预算改革的试点工作。这一做法虽然没有全面铺开，但零基预算的理念却始终贯穿多轮财税改革当中。2021年国务院出台《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，要求“坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局”。近些年，面对财政收支紧缩的压力，一些省份重启了零基预算改革的探索，取得了一定成效，积累了宝贵的实践经验。近年来提倡的对新增项目实施绩效预算管理，一定程度上也是延续零基预算理念的体现。

零基预算适用于资源有限、需要优化分配的场景，如财政支出紧缩、企业成本削减战略、政府部门预算重组等。近年来，在土地出让收入显著下滑、地方债务供给呈收缩趋势、持续推进减税降费政策等方面的共同影响下，我国财政收支矛盾凸显。传统的“基数预算+增长”的财政预算编制模式难以适应实践所需，推动零基预算改革愈发重要。

从各国的实践经验可以看出，现阶段全盘实施零基预算在操作上较为困难。深化零基预算改革要坚持实事求是，稳步推进改革。应当充分认识不同地区、不同部门、不同支出项目的情况差异，根据实际因地制宜、因时制宜、因事制宜地制定改革方案，而非追求“一刀切”的全面推进。零基预算改革不仅是预算编制方式的调整，还涉及深层次的利益格局变动，必然面临较大的阻力，在设计改革方案时，也要兼顾部门利益格局和现有的管理体系，稳步推进改革，逐步积累经验。在改革过程中，可以沿用试点方式，对新增项目保持零基预算方式，对存量项目应分批次、分阶段、规律性进行零基预算的审核清理和绩效评价，逐步解决财政支出结构僵化的问题。

深化零基预算改革要坚持系统观念，统筹协调改革。零基预算改革是一项系统工程，需要多部门、多个管理工具和政策手段协同运作、紧密配合，形成完整的改革体系。零基预算的核心在于重新审视所有财政支出项目，从零开始分配资金，其复杂性带来的诸多问题并非财政部门一己之力即可解决。零基预算改革应与绩效预算、政策退出机制等其他管理工具相结合，对支出项目定期清理和调整，形成全方位的改革思路；与中长期预算规划做好衔接，确保财政政策的连续性与稳定性。同时，需要统一项目分级与排序标准，引导各部门明晰零基预算理念，做好预算编制与说明工作，做好政策、项目的分类支持与清退，加强支出绩效管理，确保改革措施的落地实施。

深化零基预算改革要坚持科学决策，保障改革效果。改革成功的重点在于通过支出审核和绩效管理来提高财政资金的使用效率。应明确改革目标与原则，制定改革实施方案，严格规范每一个流程。进一步细化预算标准，完善定额体系，建立定额标准的动态调整机制，以适应不同地区、不同发展阶段的实际需求。应加强预算编制中的信息采集和分析，确保各类支出的依据透明、准确、合理，积极引入大数据、预测模型和智能算法等辅助决策工具，更精准地评估预算需求，提高决策的科学性和效率。做好风险管理，对削减的开支进行风险评估，避免对国家重大战略目标实现和重要公共服务供给产生影响。制定公开透明的预算编制程序，构建严格的监督体系，确保每一项财政支出的公正性、合理性和科学性。

来源：学习时报公众号