马蔡琛 朱雯瑛：推进教育经费绩效管理改革 助力教育现代化建

如何进一步优化教育资源配置、提升资金使用效益，更好发挥财政资金对于教育现代化的支撑和保障作用？教育经费的绩效管理改革为此提供了有效抓手。

推进教育经费绩效管理改革 助力教育现代化建设

去年12月教育部、国家统计局、财政部发布的2022年全国教育经费执行情况统计公告显示，2022年，全国教育经费总投入已达6.13 万亿元，比上年增长约6%。其中，国家财政性教育经费投入4.85万亿元。面对规模如此庞大的教育经费投入，如何做到“好钢用在刀刃上”？如何进一步优化教育资源配置、提升资金使用效益，更好发挥财政资金对于教育现代化的支撑和保障作用？教育经费的绩效管理改革为此提供了有效抓手。

对教育经费开展绩效管理的必要性

绩效管理是优化教育资源配置，最大程度利用有限资源的重要工具。当前，财政收支的紧平衡特征日益突出，客观上要求教育发展不能简单依靠投入规模的扩张，而应将着力点放在优化资源配置和提升使用绩效上。推进教育经费绩效管理改革，就是以结果为导向，关注支出结构、分配过程、使用情况，并将绩效结果与预算安排相挂钩，以此来优化资金配置。绩效管理为检验教育目标的实现程度提供了有效手段。以投入产出比、成本效益率等指标来衡量经济效率，以资金拨付进度、项目实施进度来衡量教育部门的内部治理效率，以研究成果的应用性来衡量各类高校的发展效率，为多方位效果的衡量提供有效标尺。

绩效管理是兑现“办好人民满意的教育”、更好实现教育现代化的客观要求。新时代，人民群众对教育的需求已悄然发生变化，从“有学上”转变为“上好学”，客观上要求教育支出的效果更加贴合人民群众的现实诉求。预算绩效管理就是一项将公共产品的产出与人民群众满意度联系起来的制度性安排。绩效评价不仅考察教育经费的支出效率，还关注参与教育过程的学生、家长、教师的获得感和满足感。以满意度为考核指标，对硬件设施、师资力量、教学内容开展效益评价，重点关注教育支出是否满足公众对于优质、公平、多样化教育的价值诉求，是更好实现教育现代化的重要内容。

教育经费绩效管理中的重点难点

其一，教育领域的法定支出政策，加大了绩效管理难度。对于教育领域，有着全国财政性教育经费占GDP的比重“不低于4%”，公共预算教育支出总量和人均水平都须逐年“只增不减”的硬性要求。这一战略性增长要求在保障教育投入的同时，客观上可能导致经费管理出现“重投入、轻效益”的现象。如何将教育经费的增长战略与绩效战略进行有效整合，进而推动经费管理由“投入型”模式转向“结果导向型”内涵式发展，成为绩效管理改革中的重要命题。

其二，生均教育经费配置标准尚不明确，加大了绩效衡量难度。比如，2022年北京地区小学阶段的生均教育经费为35897元，初中阶段的教育生均教育经费为62215元，远超全国的平均水平；在河南地区，小学和初中阶段的生均教育经费仅为7440元和10542元，均低于全国平均水平。这种区域间的显著差异，有多大程度上是因为发达地区的办学成本更高，又有多大程度上是由配置标准有待优化导致的？回答这一问题，需要借助不同省市办学成本的详细数据，开展客观的数据测算和分析，进而将测算后的生均办学成本与教学课时、办学质量等产出指标联系起来，形成成本效益分析结果。

其三，教育支出的特殊性，要求绩效指标面临审慎选择。一方面，支出效果的显现具有长期性。各类教学改革经费与学科建设经费等专项资金的效益，在短期内难以显现，需要绩效指标设计具有中长期视野。另一方面，教育支出重点关注人的发展。对于高等教育经费而言，创新型、复合型、应用型人才培养情况是绩效考核的重点。因此，对高校科研工作者的考核应避免误入歧途，避免量化指标成为“唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项”的“诱发剂”，而应使之成为促进人才培养的“助推器”，正确发挥绩效评价的“指挥棒”作用。

深入推进教育经费绩效管理改革

第一，在战略层面，应将教育经费的战略性增长与绩效提升联系起来。采用投入计划与绩效管理办法相结合的方式，将教育经费“一个不低于、两个只增不减”的法定增长要求，同绩效增长要求有机衔接，在明确资金投入目标的同时，设立绩效目标和成果目标，进一步明确对法定支出的绩效管理要求。在目标设定上，不仅需要设置一系列投入目标，还应同时设置教师团队建设、学科平台建设等方面的具体数量化的绩效目标。在管理流程上，应在战略计划中进一步明确绩效管理框架，规范考核的重点和评价的方法，明确绩效管理主体划定及绩效监督评价责任等，从而实现支出增长战略与绩效战略的整合。

第二，在项目层面，加快建立针对项目进展的动态监控机制。预算执行进度是由项目实施进度决定的，预算绩效管理就是一项将“花了多少钱”与“干了多少事”联系起来的制度安排。一方面，可以对项目实施过程进行绩效监控。以各项经费的拨付和支出情况为基础，明确执行进度与执行计划是否存在偏差，对预期产出和效果实现的可能性进行预测。其中，对于绩效目标的监控，可采取问卷调查、定期提供绩效报告等方式，也可通过建立专门的绩效管理系统进行数据的实时分析，及时纠正偏差内容，确保目标如期实现。另一方面，对专项经费开展滚动项目库建设，以“资金跟着项目走”来保证“经费用在刀刃上”。在项目论证与储备环节，注重项目与学校发展规划的衔接，根据事业发展需要和目标任务确定项目的轻重缓急，有序纳入学校项目库。积极推进预算和绩效管理一体化平台建设，促进预算数据与项目进展数据、绩效数据之间的关联性，加快形成预算与绩效管理一体化。

第三，在指标层面，加快完善绩效评价指标体系。首先，科学测算各类教育的生均办学成本，结合各地物价水平、财政能力、经济发展水平等因素，确定各地区的生均教育经费标准。在此基础上，将生均教育经费标准与产出标准联系起来，进行成本效益分析。对于各类教育经费中的基本支出，因其与教师人数、在校生人数和生均定额标准相关，绩效指标也可以在成本标准化的基础上设定。通过将生均定额标准与产出（授课课时）和结果（学生毕业率）相对应，在“元/ 入学生”的单位成本基础上设定“元/ 课时”“元/ 毕业生”等成本效益指标，以此来衡量单位成本所实现的人才培养质量。

第四，构建分类绩效指标体系，对于学前教育，应更多关注“幼有所育”到“幼有优育”的发展水平，重点考察学前教育的普惠程度是否满足人民群众的需要。对于义务教育，既要关注多媒体放映设备等硬件指标，也要考察师生比、师资水平、升学率等关乎办学质量的软件指标。对于高等教育，尤其是支持高校科研发展的经费，则不应特别关注投入产出比，或以简单粗暴的“数论文”方式进行评价，而应将定量指标与定性指标结合起来。在设定出版物的数量、引用量等定量指标的同时，选取“解决重大现实问题”、“创新本领域研究”等综合性指标来衡量成果的质量。

最后，对教育成果的发展规律予以充分考量。不少学科特别是人文社科等“长线”学科，其发展需要一定积累方见成效。因此，对于高等教育经费的绩效考核，除了年度绩效自评之外，考虑到“双一流”建设每五年为一个建设周期，应积极探索五至十年的长程评价机制与指标体系建设。 

（作者单位：南开大学经济学院）

来源：中国财经报 2024年6月15日“绩效新时代”专刊