白景明:加强中央对地方转移支付绩效评价势在必行(下)

——构建中央转移支付总额强度评价指标体系的初步设想（下）

如何选择评价指标

中央对地方转移支付总额强度评价属于财政支出宏观绩效评价范畴。构建评价指标体系的要义是多维度揭示这一强度的状态和效应。中央对地方转移支付是对财政资金进行二次分配，即：财政收入先按既定收入划分制度分别划归中央和地方，然后中央根据法律法规要求和国家战略需要将部分资金划给地方。显然，转移支付具有政策工具的本质属性。建立中央对地方转移支付评价指标体系可从收入、支出和宏观经济效应三个维度进行。同时，由于转移支付支出具有再分配的特点，最终资金流向和用途反映在地方支出预算上，设立各个维度指标时都应细分为中央和地方两个层次。

中央本级财政收入是中央初始可支配财力，因而成为中央转移支付支出的基本空间界限。设立收入维度评价指标，最终是考量中央对地方转移支付总额强度变动的基本收入界限。在中央层面可设立如下三个指标：一是转移支付总额占中央一般公共预算收入比重。该指标旨在反映转移支付占用中央初始收入的强度。由于税收收入占中央一般公共预算收入比重高达90%以上，还可设立转移支付占中央税收收入比重指标，以细化分析中央一般公共预算中稳定性强的可支配财力的流向及结构。二是转移支付增长率与中央一般公共预算收入增长率之比，以反映中央收入增长率结构进而说明转移支付增长强度，比值高说明收入筹措重在保证转移支付，反之亦然。三是转移支付增量占中央一般公共预算收入增量比重，以反映转移支付增长冲力，占比越高说明冲力越强，反之亦然。中央转移支付资金拨付地方后成为地方一般公共预算总收入的一部分。因此，设立地方层面指标评价中央转移支付，关键是从中央转移支付与地方本级一般公共预算收入比值来判断强度。为此，可设立中央转移支付总额占地方一般公共预算收入总额比重、各省中央转移支付站占本省一般公共预算收入比值两个指标。

中央一般公共预算支出与中央一般公共预算收入之间的差额是赤字额。设立支出维度评价指标，意在考量转移支付在中央财政最终可支配财力（包含弥补赤字的债务收入）使用中的地位，特别是近年来赤字额占中央一般公共预算比重已逾30%，支出维度评价转移支付总额强度显然比收入维度的评价更能全面说明强度状态。

具体分析，中央层次可考虑设立如下三个指标：一是转移支付总额占中央一般公共预算支出总额比重；二是转移支付总额增长率与支出总额增长率比值；三是转移支付支出占赤字额比重。地方层次，可考虑设立如下两个指标：一是中央转移支付总额占地方一般公共预算支出总额的比重。具体分析问题时还可分省设立中央转移支付占一般公共预算支出总额比重指标，反映本省支出对中央转移支付的依赖度；二是分省中央转移支付增长率与各省一般公共预算支出增长率比值。

转移支付支出属于定向再分配支出，具有明确的预期经济效应，本质属性是中央引导地方落实国家长治久安性基本制度安排和实施中央重大战略，进而通过支出经济属性的实现来调控宏观经济走势。因此，国际上无论是联邦制还是单一制国家，一般都保持较大的中央对地方转移支付规模。各国中央对地方转移支付的经济属性结构特点不一。我国中央对地方转移支付分为一般性转移支付、共同财政事权转移支付和专项转移支付三大类，这些资金的主要经济属性是商品和服务支出、对个人和家庭的补助，绝大部分流向“三保”。中央层面可设立转移支付占全国GDP比重和政府消费支出总额比重两个指标。地方政府层面可设立各省中央转移支付占地区国民生产总值比重、占地区社会消费品零售总额比重和人均转移支付占地区居民人均可支配收入比重三个指标。

如何看待当前中央对地方转移支付总额强度

运用上述指标体系展开评价，可以得出结论认为，中央对地方转移支付总额强度已步入“巅峰”。

收入方面，过去10年，转移支付占中央一般公共预算收入比重一路走高至100%的水平。其间：2018年为81%，2020年增至101%，按年初预算计算2023年冲高至106%，如把年中调整的1万亿元赤字考虑进来则高达116%，2024年预计为100%。同时，中央转移支付占地方一般公共预算收入总额比重也逐步提高，2018年为71%，2020年升至83%，2023年增至92%。中央转移支付占各省地方一般公共预算收入比重不断上升，特别是中西部省份，2017年后中央转移支付占地方一般公共预算收入比重普遍逾100%。

支出方面，转移支付占中央一般公共预算支出比重也呈不断上升趋势。2017年为68%，2020年增至70%，2023年达73%。同期，转移支付与中央本级支出的比值从2∶1升至3∶1，赤字占转移支付比重升至30%左右，2023年跳增至近50%，中央转移支付占东北和中西部省份一般公共预算支出比重普遍升至50%左右，其中部分省份超过55%。

宏观经济效应方面，2017—2022年，中央转移支付总额占政府消费支出总额比重从48%升至50%。同时，中央转移支付占各省地区生产总值和社会消费品零售总额比重持续上升，其中东北地区和中西部各省已达30%左右，西部省份为35%左右，甘肃、青海、宁夏等省份超60%。

综上所述，可以得出两个基本结论：一是中央转移支付在财政收支体系中的地位不断抬升，并发挥了强有力的政策工具作用，突出表现在平衡区域财力进而强有力推动了基本公共服务均等化战略的实施；二是中央转移支付增长处于高度紧运行状态。近年来，年度中央转移支付总额从6万多亿元增至10万亿元左右，增幅高达60%以上，而且各年均超年度本级收入。但与此同时，中央收入年度增幅持续下调至不足5%，个别年份（2020年同比下降7.3%）甚至负增长，而且中央收入占全国收入比重又逐步下调至46%左右，中央财政赤字则从1.5万亿元增至3万多亿元，说明中央转移支付的增量主要来源于赤字。

需指出，从中央转移支付总额增长的紧运行势态看，要保持这一制度安排的连续性和有效性，需要多管齐下深化改革。一是做好转移支付、赤字、超长期特别国债、中央收入集中率、中央本级支出这五者之间的综合平衡。为实现转移支付规模适度扩张并规避系统性财政风险，今后应保持中央收入集中率相对稳定。同时，在连续发行超长期特别国债的条件下，可考虑保持转移支付规模相对稳定。二是进一步完善支出标准体系。中央转移支付规模不断扩大的重要目标是做好地方“三保”。为此，在中央财力下沉力度不断加大的情况下，还要加快完善支出标准体系，加强支出规范化，确保“三保”保得准、保得稳。加快完善支出标准体系，重点应放在完善民生保障重点项目支出标准。其中核心问题是分清各类支出标准调整的轻重缓急并建立支出标准的综合评价测算机制。三是健全财政收入正常增长机制。财政收入正常增长是充分运用转移支付政策工具稳增长、惠民生的前提条件。确保财政收入正常增长应做到支出政策和收入政策协同发力。在支出政策端，应继续增加新型工业化相关投入以丰富税源、扩大税基。在收入政策端，应多措并举，包括规范税收优惠政策、推进结构性减税、完善直接税体系和健全地方税体系等。

来源：中国财经报 2024年6月8日“绩效新时代”专刊