白景明：加强中央对地方转移支付绩效评价势在必行

当前，我国正谋划新一轮财税改革，改革财政转移支付制度的呼声再起，多角度研究中央对地方转移支付绩效评价，事关财政转移支付改革取向和举措选择，具有重要意义。

中央转移支付是中央财政为了解决地区间财政不平衡，实现地区间经济社会事业协调发展而采取的财政政策。1997年以来，中央对地方转移支付资金规模不断扩大，目前已突破10万亿元，形成了东北和中西部地区一般公共预算支出主要依赖中央转移支付的格局。不仅如此，中央对地方的转移支付也成为作用渐强的财政政策工具。

当前，我国正谋划新一轮财税改革，改革财政转移支付制度的呼声再起，多角度研究中央对地方转移支付绩效评价，事关财政转移支付改革取向和举措选择，具有重要意义。

中央对地方转移支付总额指“四本预算”中中央对地方的转移支付支出的总和。强度则是指这一总额在财政收支总量和相关经济社会总量指标值中的地位。目前，中央一般公共预算支出中对地方转移支付占中央财政对地方转移支付总额比重超过80%。因此，本文的研究范围仅限中央一般公共预算支出中的对地方转移支付的总额强度。

强度是中央对地方转移支付制度设计取向和政策意图落实程度的集中体现，总额强度评价则是全面认识中央对地方转移支付作用的关键切入点。党的十八大以来，尽管中央对地方转移支付总额持续增长，政策功能逐步强化，但全面评价中央对地方转移支付总额强度的相关研究较为薄弱，实际工作层面也没有建立起相关绩效评价机制。

各方面现在都已认识到，地方财政对中央转移支付的依赖度上升，转移支付资金下达效率也大幅提升。但中央对地方转移支付究竟从哪些方面促进经济社会发展，认识并不清晰和全面。比如：近年来关于中央对地方转移支付省际分布和地方财政对中央依赖度的研究成果逐渐丰富起来，特别是关于地方财政自给率的议论升温，认为强度主要体现在自主率降低上，甚至出现了“大多数省份靠少数省份上缴中央收入过日子”的判断。从制度本质看，这些认识存着片面性。因为，逐步扩大中央对地方转移支付的规模是建立分税制财政管理体制的初衷，是落实中国特色的统一领导、分级管理的政府管理原则的必要之举，相应出现地方财政支出自主率降低具有一定必要性，其深层次含义是实行社会主义市场经济要求必须强化中央对地方的宏观调控，以此通过确保全国基本公共服务相对均等，将共享发展理念落到实处并加快建设、巩固全国统一大市场，化解要素自由流动带来的区域税源分布不均衡与区域基本公共服务供给水平相对均等之间的矛盾。由此，也可以说地方财政自主率降低属于正常现象。至于认为“少数省养活了大部分省”的判断更是片面之说。原因在于，任何一个区域的税收都不单纯是域内经济活动的结果，而是全国统一大市场乃至全球市场的交易结果。比如某省份生产的产品会销售到全国各个地区，只不过由此产生的部分税收归属产地，如果没有其他省份的购买行为就没有这些税收。

实行分税制体制后的总体趋势是，税收大省税收持续增长，这主要得益于中西部省份的后发性生产和消费扩张；中西部省份特别是能源大省税收高增长，这主要得益于经济大省的生产和消费扩张。换言之，各地税收增长是全国“一盘棋”的突出表现，是区域间要素流动和经济融合的结果，并非孤立现象，不存在“谁养活谁”的问题。进而分析，之所以会产生这些认识上的偏差，关键因素之一是中央对地方转移支付总额强度评价缺失。进一步说，如果从强度评价角度说明了中央对中西部省份转移支付的增长对这些省份的生产和消费的拉动作用，以及由此而产生的全国税收增长效应，就不会得出上述结论。需强调，思想认识是否客观，直接决定决策是否科学。对中央转移支付总额强度作用认识的全面程度直接关联深化财政体制改革举措和财政政策工具选择是否得当。因此，通过建立多维度的强度评价指标体系，可以量化说明中央对地方转移支付总额对于经济社会发展的当期效应，以及对于国家长治久安的重要促进作用，进而防止产生认识上的片面性，误导制度和政策设计。

其次，支撑深化财政体制改革决策。伴随着中央对地方转移支付规模的逐步扩大，我国的财政体制出现了低中央收入集中率和高转移支付率并存特点。目前，我国一般公共预算收入中央占比不足50%，而中央对地方转移支付总额占中央财政支出总额比重却逾70%、占全国一般公共预算支出总额比重逾35%。而国际上普遍的情况是中央收入集中率和转移支付率同向。比如，英国、法国、澳大利亚等中央收入集中率超过70%，中央对地方转移支付规模相对而言也比较大，但占中央财政支出总额的比重也没有超过70%。我国这种制度安排的立意是，既要确保财力向地方倾斜，又要增强中央对地方的指导能力，而且实践证明效果很好。但也须承认，这一制度安排处于紧平衡运行状态，其突出表现是，一方面在财政收入增长率低位徘徊呈长期化趋势条件下很难调低地方收入占比，另一方面中央本级支出压力又加速强化，两相聚合构成了强劲的挤压转移支付增长空间力量。显然，现在到了权衡抉择的时候了：坚持现行制度安排？降低转移支付率？在保持高转移支付率的同时提高中央收入集中率？从逻辑上讲，无论作出何种选择，全面评价中央对地方转移支付总额强度都是首先要做的事。换句话讲，要通过绩效评价来搞清转移支付总额强度对各地财政收支的影响程度，并找寻转移支付与中央本级支出两者增长交替的合理水平，最终以此判断现行制度安排的可持续性并分析调整的利弊。

最后，支撑财政政策选择。转移支付是重要的财政政策工具之一。本轮积极的财政政策的主要特征之一就是强化中央转移支付工具的运用。特别是近年来，解决地方“三保”问题成为政策主要“积极点”，中央主动加力增加对地方的转移支付，而且地方也形成了中央转移支付惯性增长意识。要正视，本轮积极的财政政策已实行了15年，未来一段时间也不可能退出，且近年来中央财政还在不断“加杠杆”，需指出，中央“加杠杆”实际上是为地方筹资且承担了政策成本，因为资金转给地方使用的同时，中央承担债务本息偿还责任。怎样继续强化运用转移支付政策工具的空间问题，尤其需要提前研究分析。

目前，非常有必要建立起科学的评价指标体系，从而全面评价转移支付总额与中央本级支出、中央财政收入、中央财政赤字、中央债务之间的此消彼长关系，并由此出发，评估今后转移支付政策工具运用空间大小及其利弊得失。                     

来源：中国财经报 2024年6月1日“绩效新时代”专刊