积极的财政政策要适度加力、提质增效

编者按：按照中央经济工作会议精神“积极的财政政策要适度加力、提质增效。要用好财政政策空间，提高资金效益和政策效果。优化财政支出结构，强化国家重大战略任务财力保障。合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围。落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展。严格转移支付资金监管，严肃财经纪律。增强财政可持续性，兜牢基层“三保”底线。严控一般性支出。党政机关要习惯过紧日子。”我们邀请到国内持续关注财政政策运行的专家学者，面向中央提出的坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，在转方式、调结构、提质量、增效益上积极进取，不断巩固稳中向好的基础，阐发自己对相关领域的研究理解。

石绍宾：积极的财政政策定位、发力点及作用机制

积极的财政政策要适度加力、提质增效，应在以下方面发力。

第一，强化稳预期目标，保持适度支出强度。2023年中央经济工作会议提出要多出有利于“稳预期、稳增长、稳就业”的政策，与2022年“稳增长、稳就业、稳物价”的表述相比，增加了“稳预期”并且放在首位，由此凸显预期在2024年经济发展中的重要作用。2023年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年，是三年新冠疫情防控转段后经济恢复发展的一年，我国超大规模市场和强大生产能力的优势不断得到彰显，主要宏观经济指标呈稳中有升态势。总体来看，经济回升向好，高质量发展扎实推进，为推进2024年经济工作打下了良好的基础。但同时要看到，当前经济工作还面临有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多、国内大循环存在堵点、外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升等方面的挑战与考验，因此，积极的财政政策要适度加力，意味着还需继续维持一定规模的财政赤字率，保持适度的支出强度。特别是要加强地方政府专项债券管理，发挥政府投资的带动放大效应，切实增强经济活力，改善社会心理预期，提振发展信心，巩固和增强经济回升向好态势。

第二，聚焦科技创新，服务现代化产业体系建设。二十届中央财经委员会第一次会议明确指出，“现代化产业体系是现代化国家的物质技术基础，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，为实现第二个百年奋斗目标提供坚强物质支撑。”我国拥有世界上最完整的工业体系，220多种工业产品的产量居全球第一，是全球工业门类最齐全的国家之一，在全球产业链和供应链中具有重要地位。但随着新一轮科技革命发展和国际形势演变，全球产业链重构、战略性资源产品国际供给波动巨大、经济全球化遭遇逆流等多重因素叠加，我国产业体系发展面临的风险挑战增多。本次会议将“以科技创新引领现代化产业体系建设”作为2024年九大重点任务之首，这是推动高水平科技自立自强的必然要求。一方面，要加大财政科技投入，调整优化使用方向，加强应用基础研究和前沿研究。完善新型举国体制，强化企业科技创新主体地位，以科技创新推动产业创新，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力。另一方面，继续实施结构性减税降费政策，落实好研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等税收优惠，重点支持科技创新和制造业发展，提升产业链供应链韧性和安全水平，为实现经济社会高质量发展、护航中国经济行稳致远注入动力。

第三，增强绩效理念，提升财政政策效能。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。越是在财政形势紧平衡的状态，越应该重视财政支出的绩效，将绩效理念和方法融入预算过程，扩大有效益的投资，提高财政资金效益，在政策效果评价上注重有效性、增强获得感，着力提升积极财政政策支持高质量发展的效能。

第四，加强政策协同，形成系统合力。会议多次提到，2024年经济工作要特别注重加强政策协同：一是要坚持深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求协同发力，发挥超大规模市场和强大生产能力的优势，使国内大循环建立在内需主动力的基础上，提升国际循环质量和水平。二是要强化宏观政策逆周期和跨周期调节，加强政策工具创新和协调配合。具体来说，积极的财政政策要适度加力、提质增效，稳健的货币政策要灵活适度、精准有效，二者都特别关注“适度”，也都特别提到了加强对科技创新的支持力度。三是经济政策与非经济政策协调配合。除宏观经济政策的协调配合之外，本次会议还特别强调要把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力。

李戎：以人为本，助力财政政策提质增效

中央经济工作会议强调，2024年积极的财政政策要适度加力、提质增效。积极的财政政策通过增加政府支出、降低税率来促进经济复苏。我国的积极财政政策实践，在财政支出方面，以基建投资为主。随着我国基础设施的不断完善，基础设施的边际效应降低，基建投资的边际拉动作用也不断降低。为此，积极的财政政策提质增效需要优化财政支出结构，提高资金效益和政策效果。以人为本，探索采用向部分居民直接补贴的形式实施积极的财政政策。

一般认为，由于居民的边际消费倾向小于一，政府向居民部门发放补贴的政策效果，可能小于政府直接扩大消费带来的效果。但最近的一些研究表明，从美国等国的政策实践来看，政府向居民部门发放的现金补贴，其财政乘数可能高达二。即一单位的财政补贴，可以提高两个单位的总产出。原因在于，政府向居民直接补贴可以通过以下渠道发挥作用：

第一，相比于基础设施投资，居民消费品的产业链条更长，产业链上能够吸纳更多的就业。从产业链条来看，基础设施建设主要拉动建筑业、交通运输业、上游制造业（水泥、钢材、机械）等部门；居民消费主要拉动下游制造业、餐饮和旅游等服务业。相比较而言，居民消费拉动的产业链条更偏向于劳动密集型产业，且更多集中在民营企业部门，其吸纳就业的能力更强，更能够将需求扩张效应传递下去，从而产生较大的财政拉动效应。

第二，向居民直接补贴有助于提振居民和民营企业信心。预期转弱和信心不足是当前经济下行压力大的重要原因之一。政府向居民直接补贴这一未曾在我国实施过的财政政策措施，可以向市场发送积极信号，表明中央政府拉动经济的决心，有助于提振经济复苏的信心。进一步，由于居民消费品覆盖范围较大，所拉动的产业链条上民营企业较多，因此有助于提振民营企业家的信心，从而能够更大程度上稳定就业。

第三，向居民直接补贴有助于实现共同富裕。共同富裕是我国发展的长期目标之一，短期的经济刺激政策不应以加剧收入或财富不平等为代价。一般来说，获得财政补贴的家庭收入水平较低，直接补贴的本质实际上是从富裕人群向中低收入人群的转移支付。有研究表明，此类转移支付一方面可以通过凯恩斯效应刺激总需求，另一方面可能通过财富效应刺激总供给，两者叠加，除了产生较强的经济拉动效果外，还有助于低收入人群福利的提升，从而有助于共同富裕。

实施积极的财政政策，要统筹发展与安全，保障财政可持续性。财政可持续性反映着财政的存续状态或能力，财政可持续性的强弱关系到财政作为国家治理基础和重要支柱所能够发挥作用的程度，进而关系到国家发展战略实现、宏观经济政策的实施效果、政府职能的履行、经济和社会发展等重大问题。有研究表明，积极财政政策的效果，受到政府债务水平、财政空间、财政压力等因素的影响。近年来，我国经济面对需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，财政收入增速放缓、刚性支出稳中有升、收支增速持续倒挂等导致财政可持续性承压。在推进高质量发展和中国式现代化、实现中华民族的伟大复兴进程中，要统筹发展和安全问题，财政安全是最具底线意义的安全，财政可持续性的强弱是保障财政安全的关键一环。因此，建议建立常态化的动态财政可持续性评价监测机制，充分考虑经济社会发展因素，将影响财政可持续性的经济金融周期、财政收支变化、数字经济发展、人口结构变化、绿色转型等短期、中期和长期因素，纳入财政可持续性测算，构建全面的评估框架，对财政可持续性进行综合判断，统筹发展与安全。

杜剑：积极的财政政策走势与阶段目标

财政政策作为政府调控的重要工具之一，一直以来备受国家的重点关注。2021年底召开的中央经济工作会议明确提出，要继续实施积极的财政政策。2022年中央经济工作会议要求，要坚持稳字当头、稳中求进，继续实施积极的财政政策，加大宏观政策调控力度。2023年12月11日召开的中央经济工作会议进一步指出，“积极的财政政策要适度加力、提质增效。”

积极的财政政策的诞生适应了经济形势变化的需要。1993年之前我国一直强调财政平衡，1997年亚洲金融危机和1998年特大洪水灾害对我国经济造成较大冲击，为应对宏观经济下行压力，1999年3月5日，政府工作报告首次提出实施积极的财政政策，标志着积极的财政政策登上我国历史舞台。2008年11月起，为应对美国次贷危机引发的全球金融风暴，并保持我国经济平稳较快发展，我国及时将年初政府工作报告发布时确立的“稳健的财政政策”调整为“积极的财政政策”。此后的15年里，我国各年度政府工作报告都对“积极的财政政策”的不间断实施予以了明确。

2023年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年，是三年新冠疫情防控转段后经济恢复发展的一年。2024年将是我国连续实施积极的财政政策的第十六个年头，鉴于当前稳中求进的经济形势，财政政策有必要强化逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策。

“适度加力”意味着，积极的财政政策基调没有变化，积极的财政政策将在宏观调控中扮演更加主动的角色。2023年，积极的财政政策发挥了强有力的作用。财政部公布的数据显示，2023年1—10月，全国一般公共预算支出超过21.57万亿元，其中社会保障和就业、教育、农林水、科学技术等支出增长较快；各地在批准下达的新增债务限额内，发行用于项目建设的专项债券3.52万亿元，扩大投向领域和用作项目资本金范围，引导带动社会有效投资，推动经济持续恢复向好。2023年我国经济回升向好，但仍需要激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环。为进一步巩固稳中向好的基础，财政政策应继续保持偏向积极的总体基调。

强调“适度”，主要是出于以下因素的考虑：一方面，随着经济的持续修复，财政增收有基础，财政政策过度扩张力度的必要性有所下降，同时也为宏观调控留下了更多政策空间。另一方面，中央财政在2023年四季度增发1万亿元国债，并通过转移支付方式全部安排给地方使用，考虑到债券发行、资金拨付、项目端申报等均需要时间，形成实际投资支出将在2024年。

“适度加力”意味着并不是无限制的加大财政投入，“提质增效”就是要落实落细各项优惠政策，用好用足珍贵的财政资金，让有限的钱花出最好的效果。越是在坚持高质量发展和高水平安全良性互动的时候，就越需要优化财政支出结构、提高财政支出绩效，强化国家重大战略任务财力保障，严格转移支付资金监管，严肃财经纪律，增强财政可持续性，提高财政政策所发挥的经济效益和社会效益。

近年来我国实施了大规模的减税降费政策。国家税务总局数据显示，2023年1至10月份，全国新增减税降费及退税缓费16 607亿元，这一措施有效地促进了产业提升和经济稳定发展。与此同时，我国2023年中央对地方的转移支付规模首次突破了10万亿元的大关。未来财政政策需要进一步落实好结构性减税降费政策，增强对科技创新和制造业发展的精准性和针对性，兼顾供给侧和需求侧，从而加快推动形成消费和投资相互促进的良性循环。

财政是国家治理的基础和重要支柱。党的十八大以来，财政主动适应新时代新发展阶段的形势任务要求，在支持经济社会发展、促进社会公平等方面发挥了重要职能作用。党的二十大报告中多次出现“挑战”“风险”等词汇，体现了党中央所具有的高瞻远瞩的风险意识和应对风险挑战的时代担当。近年来财政政策不仅缓释了财政风险，而且立足全局化解了一系列经济社会风险。积极的财政政策适度加力、提质增效在让财政更可持续的同时，更好地服务于经济建设这一中心工作和高质量发展这一首要任务。

谢波峰：全面数字化背景下要重视数字财政、数据财政的作用发挥

在党的二十大和中央经济工作会议等重要会议对今年财税领域工作方向和目标做出战略部署的基础之上，年前全国财政工作会议对“积极的财政政策要适度加力、提质增效”进行了具体的工作落实。在党和国家方针战略和国家财税主管部门等不同层面的指导下，我想主要从如何做的方面谈点个人看法，尤其在数字经济、数字社会、数字中国等全面数字化背景下，从数字财政、数据财政、“数据要素×财政”等角度来看财税政策的实施和改革的推进。

从已有的统计数据来看，数字经济的比重已占我国GDP的四成之多，而现实生活的感受，可能更加紧密，甚至于有“无经济，不数字”的感觉。在这种背景下，以财政运行中使用数字信息技术为主要内容的数字财政这些年迅速发展，这一方面是为了适应社会经济的发展，为有效实施财税政策提供技术基础，尤其是通过预算管理一体化等重要系统的数字财政建设，充分体现现代预算管理制度的要求，全面反映预算资金流向和预算项目全生命周期情况，完善中央和地方财政系统信息以及财政与行业部门信息共享融通机制，对于提高财政运行效率功不可没。更重要的另一方面是，数字财政提升了财政运行的基础技术平台，为财税政策和管理创新提供了新的空间。这几年，为了拉动居民消费，促进经济，利用数字平台、数字支付、数字人民币等，各地财政部门通过消费券等形式实施的财政补贴政策，就是一个不错的例证，如果没有数字技术，这种面向最终消费者的大规模定制式财政补贴创新政策，估计没有这么高的效率。因此，可以说目前的数字财政建设成果为“提质增效”的财税政策提供了基础和使能器。2024年财政工作，乃至新一轮财税改革，仍然要重视提高财政的数字化水平，要进一步总结现有的经验，把数字财政建设作为抓手，可以将财政大数据利用作为重要突破口，完善现有的措施，促进效率提升，而且进一步研究财政政策和管理创新措施的新路径。

财政工作“适度加力、提质增效”要跳出财政，要面向社会和经济发展的新要求、新动力，其中促进新质生产力的形成是关键之一。数据资源体系和数字技术基础设施是新质生产力的关键组成和动力来源，作为新生产要素的数据要素是核心,发挥其作用需要重视数据领域的财税政策。财政推动数据要素领域发展的工作总称可以称之为数据财政，财政部会计司发布的《企业数据资源相关会计处理暂行规定》已经在2024年1月1日开始实施。全社会数据资产规模潜在规模预计在十万亿级以上。在这一关键时间节点，正确理解数据财政的内涵和作用，并且及时采取适当的政策，事关做强做优做大数字经济，影响数字经济和实体经济融合发展，攸关高质量发展。因此，需要在目前已有的涉及数字技术、数据中心、数字基础设施等相关领域财政支出、税收政策、标准规范的基础之上，在党中央国务院有关精神和数据20条等顶层设计的指导下，加强财税部门和跨部门的统筹和协作，鼓励适度创新，推动数据要素流通和使用，支持公共数据授权运营试点，构建良性循环、可持续性的财政模式，或许可为“适度加力、提质增效”的财政政策提供“点睛之笔”。

如果说数字财政是财政部门内部的数字化转型，数据财政是财税部门适应外部数字化转型的相应举措，这两者在一起，则是正好符合有关部门将在2024年推出的“数据要素×”行动所提倡的导向和目标，这或许可称之为“数据要素×财政”。这就是要通过财政政策和工具，在现有的中小企业数字化转型试点财政补贴等政策的基础之上，支持“东数西算”“数据要素×”行动等重大战略实施，夯实数据资源体系和数字基础设施，发挥数据要素的乘数效应，促进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设的融合，推动创新体系和安全体系的发展，实现经济规模和效率的倍增。在这个过程中，实质上是要通过数据要素、数字技术从两方面入手，达到提质增效的财政目标，一方面实现更精准的财税政策，充分发挥财政政策的汲水作用和引导效应，有效激活社会需求，激发更多领域的创新；另一方面打造更有利的外部环境，提供突破以往财税改革难点的更有效的手段，为下一轮财税制度改革奠定技术基础。

总之，要充分利用数字新技术给财税领域带来的契机，要嵌入数字经济、数字社会、数字中国的发展中，在财政数字化转型和智能化升级中，健全和完善现代财政制度，解决税制结构优化和财政转移支付体系完善问题，在加力中适度考虑数字技术、数据要素的发动器作用，从数字财政、数据财政的实践和创新中获得额外的增效。

周波：优化地方政府决策模式，助力财政政策提质增效

2024年是新中国成立75周年和“十四五”规划实施的关键一年。为做好2024年经济工作，实现“稳中求进、以进促稳”目标，中央提出积极的财政政策要适度加力、提质增效。注意到，区别于近年来积极的财政政策“要有力度”“加大力度”“更加积极”等表述，今年积极的财政政策强调“适度加力”，一方面，坚持财政政策取向不变，释放了积极信号，有助于引导和稳定市场预期；另一方面，保持审慎积极，兼顾了政策空间，有助于财政长期可持续。在实践要求上，延续了“提质增效”取向，巩固了优化财政支出结构、提高财政政策绩效、实现高质量发展的共识。纵览2008年以来的财政政策取向和安排，不难发现，随着运用财政政策稳定和发展经济经验的不断积累，我国财政政策宏观决策更加理性和科学。

在当前有效需求不足、社会预期偏弱背景下，如何进一步提质增效？本文认为，优化地方政府决策模式、着力提高地方财政政策有效性应该是一个较好的选择。原因主要体现在如下几个方面：

其一，地方政府掌握并支配大量经济资源，在经济社会发展中发挥重要作用，其财政政策的有效性直接影响并决定财政政策“提质增效”的效能。分税制改革以来，地方政府支出规模持续攀升，根据统计年鉴数据，2022年期间地方政府一般公共预算支出占GDP和政府支出总规模的比重分别达18.67%和86.35%。因此，进一步优化地方政府支出结构、完善政策绩效考核评价体系、着力提高地方财政政策有效性将是不可忽视的重要方面。比如，增加民生性支出规模，将有助于提高居民收入，扩大消费和投资需求；增加科技、教育性支出，将有助于提高社会新质生产力，增加有效供给，在有效促进需求和供给双循环中提质增效。

其二，我国财政分权背景下，地方政府决策模式并非总是与中央政府保持一致。地方政府同时兼具“中央政府代理人”和“独立利益主体”双重角色，在财政收入和政治晋升激励下，总是倾向于作出有利于体现政绩的短期决策：当中央决策与地方政府利益方向一致时，地方政府双重角色内在一致地融为一体，将完全遵循中央政府的决策意图，比如增加投资发展经济。相反，当中央决策意图与地方政府利益不完全一致甚至冲突时，地方政府将有动机突破“代理人”角色约束，消极地执行中央政府的决策，比如，增加环保支出治理污染等。而中央和地方政府行为的不一致，将增加社会运行成本，减少社会福利，降低财政政策有效性。因此，应特别重视地方政府与中央政府决策行为的一致性。

其三，稳定和引导微观经济主体预期重要性日益凸显，增加财政政策规则性和可预期性尤为关键。当前多层级政府治理模式下，中央政府宏观政策取向释放积极信号稳定预期不可或缺，但对于具体的微观主体而言，其所在辖区地方政府的决策模式对其预期稳定影响更为直接。尤其是当前多数地方政府官员为在“标尺竞争”中取得较好排名，会偏好采取“相机抉择”的行为模式以实现短期利益最大化。值得注意的是，与“规则”决策模式下政府行为呈现“动态一致性”并可预期不同，相机抉择的财政政策不利于稳定微观经济主体的预期。由此，基于改善社会偏弱预期、积极的财政政策提质增效现实需要，应增加地方政府财政政策决策中的规则性。

从地方政府决策模式生成逻辑来看，优化地方政府行为、促进财政政策提质增效，需要进一步推进如下几方面工作：

第一，深化官员考核评价指标体系。中央对官员政绩考核内容和考核结果的使用直接决定地方主政官员的行为，尽管2013年12月中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中明确不再以GDP作为政绩考核的唯一指标，但由于经济增长更容易观测和度量，依然深受考评者和地方官员的青睐。由此，引致地方政府偏好经济性支出、突破“代理人”角色约束和惯于相机抉择行为，进而造成产业结构失衡、经济运行成本提高、社会预期偏弱等。

第二，加大同级人大和监察机关的监督力度。多层级治理结构下，上下级政府间信息不对称导致基于人事任免权的纵向监督效力受限；作为同级监督机构的地方人大和监察机关而言，虽然掌握了较为充分的信息，但常常由于其职能履行依赖地方政府党政官员的支持，使得同级监督缺乏实质影响。这给地方政府不合理决策留下了空间，进而产生与中央政府决策目标相异的行为。为此，应理顺政府部门间职责边界，在强化纵向监督问责的基础上，加大同级监察机关的监督效力。

第三，完善政府官员培训，强化长期决策意识。基于任期限制，地方政府官员行为决策偏好于短期行为、呈现机会主义倾向，比如，重视基础设施建设、忽视民生发展和环境保护等。为此，应强化对政府主政官员决策理念培训，增强责任意识、科学意识，从大局出发、长远出发，基于全国长期可持续发展目标制定本辖区政策，促进提质增效。

第四，加快推进政府间财政关系改革。当前，中央与地方政府间财政事权和支出责任不匹配依然凸出，纵向财政失衡严重，地方政府收入过度依赖中央转移支付。在预算软约束下，财政支出结构不尽合理，通常为了追求较高的经济增速和更高的财政收入，将有限的资金偏向生产建设中，造成产能过剩、结构失衡，政策绩效低下。因此，需进一步深化政府间财政关系改革，强化预算约束，倒逼地方政府优化决策模式，促进积极的财政政策提质增效。