强化成本效益分析 夯实预算编制基础

成本效益分析是指，通过比较各个项目的全部成本和效益，评估项目价值、衡量资源配置、确定最佳方案，使有限的财政资源实现最优配置。在开展成本效益分析时，应依照政府承担资金比例和责任将财政支出划分为纯公益性、准公益性以及部分市场属性项目，合理确定财政支出核算方法。

预算绩效管理的本源即是成本问题，正是普遍意义上的“公共产品高成本问题”催生了预算绩效管理，降低公共产品成本因此成为推动预算绩效管理不断发展的重要动力。

在新绩效预算理论框架下，一个部门或者项目能否得到财政资金拨款、得到多少拨款，主要取决于其是否具有合理且可计量的结果。由于政府部门的政策实施结果通常具有多重性与抽象性，使新绩效预算的实施有赖于一整套可测量的绩效指标体系，以便能够将抽象的政策实施结果量化为一系列可操作、可描述的结果指标。当这样一些指标与计划的公共财政投入并列时，可使决策者清晰了解政策实施的实际成本，并据以得出投入产出有效性的价值判断。新绩效预算在预算与绩效之间建立的这样一种直接联系，使公共财政资金能够被用于更具合理性的支出领域，也使成本控制成为新绩效预算管理国家对部门预算进行监督的核心。美国的《政府绩效与结果法案》明确要求，政府部门在获得公共财政资金前需对政策实施结果进行成本测算，以明确部门预算编制的合理性。

成本控制是以成本为手段，对经济活动实施有效控制的一系列管理活动。成本控制运用系统工程原理，对生产经营中发生的各种耗费进行计算、调节和监督，以发现薄弱环节，挖掘内部潜力，寻找一切可能降低成本的途径。鉴于对象不同，对成本进行控制的方法也有多种。在对公共产品支出进行成本控制的过程中，大多数国家都选择了成本效益分析法，即在目标既定的情况下，制定若干可供选择的实施方案，通过罗列和比较不同成本与效益匹配方案，评估项目价值、衡量资源配置，最终按照一定的决策标准和原则确定最佳方案。

成本效益分析法多被应用于项目投资决策之中，以使有限的财政资源得到最优配置。成本效益分析法一般分为四个步骤。一是确定绩效目标和实施方案，即在明确财政支出所要达到的效果后，根据预期目标制定一系列实施方案。二是列举相关成本和效益。政府作为宏观调控的主体，其活动具有明显的外部性，财政支出所产生的效益因此呈现多样性，其成本也具有多重性。因此，在列举成本和效益时，不仅要全面考虑经济社会生态效益，还要对相关的成本，包括显性成本、隐性成本、直接成本、间接成本、现期成本和长期成本进行通盘考虑。三是计算成本和收益，即以社会为获得服务意愿支付的价格来衡量成本与效益之间的关系。基于成本和效益应尽可能量化的要求，在有明确的市场价格时，以市场价格为基础进行计算，在无市场价格时以偏好显示对服务的价值进行估算。如果支出涉及的周期较长，还应考虑货币时间价值的影响，运用贴现将未来的预期成本折合成现值。四是在对成本和收益进行统筹分析后得出结论，做出最终支出决策。

成本效益分析法简单易行，但在实际应用中存在诸多障碍：一方面，当财政支出面临多重目标时，成本效益分析法的使用受到一定的限制；另一方面，无论是成本还是效益，都比较难以直接量化。由此，为弥补成本效益分析方法的缺陷，在实践应用中出现了多种拓展方法，如最低成本法、偏好显示法、作业成本法和因素分析法等。

最低成本法，又称最低费用选择法，其与成本效益分析法的主要区别是无需计量社会效益，只计算项目的有形成本，以成本最低作为择优的标准。最低成本法适用于成本易于计算而效益不易计量的支出项目。由于免去了计算支出效益和无形成本的麻烦，操作程序简化，最低成本法多用于教育、卫生、文化以及政治、军事等支出领域。

当无法获取成本和效益的市场信息时，可利用偏好显示法，从观察和调查到的行为和市场关系中，获取相关的成本收益估值信息。

当投入产出关系模糊时，可以使用因素分析法对成本效益分析进行完善，即通过综合分析影响绩效目标及实施效果实现的内外因素，明确各因素对绩效目标的影响机理和逻辑关系，以评价各项因素对绩效目标实现的具体影响程度。

近年来，成本效益分析法被越来越多地运用于预算绩效管理之中，在树立成本意识，强化成本约束，建设项目支出标准体系，增强财政资源配置效率和资金使用效益等方面发挥了积极作用。与此同时，核算方法和路径不够成熟，边界不够清晰，基础数据信息不够充分，部门动力不足等问题也越来越突出，使成本效益分析法的进一步推进面临一系列困难。因此，有必要借鉴国内外经验，研究制定成本效益操作指南，明确不同支出类型及其成本核算方法，拟定支出定额标准，对成本效益分析法予以改进。

发布操作指南。基于财政支出管理方式、管理机构、运作机构、运作方法与私人投资部门不同，OECD国家大多通过颁布具有法律效力的成本效益分析指南方式，帮助政府部门减轻成本效益分析压力，提高工作效率。因此，还应尽快研究制定并发布公共产品成本效益分析与应用指南。

明确支出类型及核算方法。利用成本效益分析法确立公共产品支出标准时，还应充分考虑预算部门的财力状况、实际业务需要以及项目特点。目前来看，政府公共产品支出涉及城市运行、公共服务、产业发展等不同领域，相互之间差异较大。应根据政府承担的职责，将其划分为纯公益、准公益以及市场化程度较高的项目，并根据不同类型的实际需要和行业标准，确定不同的支出标准核算方法。对纯公益项目，可采取最低成本法、动态比较法，在以成本最小化为原则遴选最优方案的同时，通过纵向、横向多维度比较分析，理清各方案成本效益差异，在各方案中进行选优。对准公益项目可采取作业成本法、偏好显示法，利用偏好显示法对成本、效益难以量化的项目进行分析比较，利用作业成本法对范围清晰、标准明确的项目进行标准化和量化，在“全成本”核算的基础上制定预期绩效目标和监督考核指标。对市场化程度较高的项目可采取因素分析法、净现值法，利用因素分析法以“投入产出比”对成本效益更加复杂的市场化项目进行分析比较，利用净现值法对于轨道交通、高速公路、公用事业补贴等城市管理以及产业发展项目进行成本分析，通过对不同成本和不同绩效水平方案的横向比较，遴选出最优方案。

拟定不同支出标准。利用成本效益分析法，对不同类型财政支出规律进行总结，研究制定不同类型支出定额标准，辅助支持政府统筹研究收费价格、政府补贴、投融资机制，推动预算绩效管理与事业发展规划、中期财政规划、年度预算编制和政府行政效能考核挂钩。同时，预算支出标准不应一成不变，需要与经济发展水平、市场价格水平、财政收入状况、部门职能范围以及实际需要等现实情况相适应，并随其变化而改变，以保证预算支出准的可操作性和科学性。

需要指出的是，成本控制只有在决策正确的情况下，才能发挥相应的效益，如果决策出现失误、目标出现了偏移，成本测算得再精确也难以发挥应有效用。以湖北某地关公像建设为例。该地耗资1.73亿元兴建号称全球体量最大的巨型关公像。但由于该地属于历史古城，建筑限高24米，关公像的大小和高度严重违反国家规定，不仅破坏了古城的风貌和历史文脉，还被住建部认定为滥建“文化地标”的形象工程、政绩工程，责令整改。为落实整改意见，该地又耗资1.55亿元对关公像进行拆解迁移，使关公像的整体财政资金耗费超过3.2亿元。巨大的财政支出不仅未使关公像成为网红景点拉动旅游人气，还产生了显著的负面影响。

（作者单位：中央财经大学财经研究院）