健全绩效听证会制度 提升人大预算监督效能

创建时间:2023-04-29 17:45

预算绩效听证会制度是近年来新形势下创新人大预算绩效监督的有益实践,也是提升人大预算监督效能的有益之举。

 健全绩效听证会制度 提升人大预算监督效能

近年来,在全面实施预算绩效管理的背景下,各级人大针对如何加强预算绩效监督进行了积极探索,预算绩效听证会制度就是新形势下创新人大预算绩效监督的有益实践。

2021年修订的《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》规定“全国人民代表大会常务委员会加强对重点支出和重大项目绩效目标、绩效评价结果的审查监督。必要时,召开预算绩效听证会。”《青海省预算审查监督条例》《云南省预算审查监督条例》等地方性法规的发布,进一步对地方人大探索召开预算绩效听证会提供了法律指引,成为提升地方人大预算监督效能的有力举措。

健全预算绩效听证会制度的必要性

预算绩效听证会制度是推进人民预算制度建设的“催化剂”。坚持“以人民为中心”的发展思想是健全人民预算制度的核心,而实现人民民主则是“以人民为中心”发展思想的政治保障。从制度体系的角度来说,公共预算的支出过程是政府对受托管理的公共资金进行统筹分配的过程,囊括了立法机关、支出部门、预算部门、社会公众等多个参与主体,涵盖着错综复杂的预算合约及委托代理关系。政府需要秉持为人民服务的基本原则,来代理纳税人分配和使用资金,但由于预算“机会主义”行为,群众意愿与政府部门行为不统一的现象时有出现。因此,为保障社会公众的经济福利,确保政府最大限度地履行财政承诺,需要社会公众对政府统筹配置公共资源的情况进行监督。总的来说,健全预算绩效听证会制度体现了“以人民为中心”的发展思想,成为推进人民预算制度建设的有效举措。

预算绩效听证会制度是提升绩效评价客观性及有效性的“助推器”。早在多年前浙江省温岭市探索“参与式预算”改革之际,有关预算制定的听证会制度就已逐步开始试点。作为社会公众能够直接或间接参与预算绩效监督过程的管理模式,预算绩效听证会制度既有监督功能也有决策功能。一方面,预算绩效听证会的听证人在报名环节需简要发表对于预算项目的基本看法,因此选拔出的听证人往往具有一定的预算知识。在预算绩效听证会的辩论及问询环节,各利益相关方代表对项目实施及资金管理情况进行意见反馈,这是对“政府本位”预算绩效评价模式的补充,保障了绩效评价的客观公正。另一方面,听证结果应用是预算绩效听证会的重要环节。江苏省扬州市人大就要求,可行性和操作性较强的意见需要纳入人大常委会审议意见书,并反馈给相关部门办理,且相关部门应在限期内向预算工委、财政部门反馈办理结果。这意味着,预算绩效听证会制度的落实,能够将听证人的意见反馈主管部门及项目单位,推动实现科学民主决策,提升绩效评价的有效性。

预算绩效听证会制度从监督形式的角度对人大预算监督进行了创新,是增强人大监督刚性和实效的“着力点”。据了解,上海市闵行区人大已就预算绩效听证会的听证程序、发言规则、辩论和询问规则、听证会纪律等作出了明确规定,要求公开预算绩效目标及评价结果并由社会公众进行监督。同时,按照规定程序接受人大审议和整改,进一步推动了整改责任的落实。

进一步优化预算绩效听证会制度

前置听证环节,服务全过程绩效管理。绩效目标设置的科学性是评价结果准确有效的重要前提,从某种程度上来说,在绩效目标环节开展听证会比在事后的绩效评价环节开展听证更有意义。因此,应适当前置听证环节,考察是否根据项目的特性设置了合理可行的数量及质量指标,从而保障绩效目标的编制质量。此外,集中于事后的绩效听证会意见往往难以有效反馈于项目本身。例如,某地区对住宅专项维修资金(三年)的使用、管理情况进行绩效听证,然而项目已近尾声,听证员的问询意见主要集中于资金是否存在欠款等结果性问题,而对于过程性问题质询较少。实际上,即使项目存在资金执行效率低下等过程性问题,有关部门也难以在短期内进行整改或弥补。因此,就周期较长的专项项目而言,应以一年为周期或基于关键节点进行分割,在事中开展预算绩效听证会,这样不仅能让人大代表及社会公众更为便捷地了解项目展开情况,也能够将反馈意见及时落实于下一阶段工作中,实现及时纠偏止损。

建立健全听证会代表及项目遴选制度。首先,完善重点项目遴选机制。应结合各地区发展目标及规划,确定民生服务类、生态环保类、基础设施类等领域的重点项目遴选范围。在此基础上,结合项目投资金额、社会关注度、项目实施意义以及专业难度等方面进行综合评估。其次,进一步健全听证人员选拔制度。就各地区推行预算绩效听证会的实践来看,听证会人员主要由“自愿报名+邀请参加”构成,客观上考虑了听证人员的多样性与专业性。应尽快完善听证员选拔管理办法,对听证员的任期、要求、构成以及取消资格的情形等进行制度规范,使得听证代表的选取覆盖人大代表、专家、媒体记者以及受项目实施影响的区域中不同阶层、不同身份的社会群众。充分考虑学科专业、社会舆论以及群众满意度等多方面的代表性意见,使预算绩效听证会意见报告能够最大限度地反映社会公众的需求。

强化听证意见反馈,提升听证公信力。对项目实施情况的问询不仅应体现为预算绩效听证会的意见报告,更应该反馈给项目单位及主管部门,实现听证结果对部门履职责任的约束与问责。然而,并非所有预算绩效听证的反馈意见均能够在限期内进行整改落实,且整改意见本身也具有一定的复杂性,难以清晰地将问责落实至单一部门。因此,对于能够在限期内整改落实的问题,应在听证会过程中或听证会意见报告公示的前一段时间,由相关部门进行讨论并规定期限,由人大及其常委会指派工作人员进行跟踪监督,对限期内未完成整改或整改效果不佳的部门予以相应惩戒。对于难以在限期内整改的问题,若项目属于经常性、连续性项目,应由人大预算工委或财政部门进行备案,在下一项目周期开始时,将“问题是否整改”纳入绩效目标管理,形成闭环激励机制,进而提升听证会问责体系的有效性。无论上述哪种情况,均需要落实为具体制度规范,才能从根本上提升听证会的公信力,防止“听证审一审,意见走过场”等现象发生。

 (作者单位:南开大学经济学院)

来源:中国财经报 2023年4月29日“绩效新时代”专刊