《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引(试行)》明确提出构建核心绩效指标体系,并对绩效指标设置思路和原则、绩效指标的类型和设置要求,以及绩效指标的具体编制等作了指引性规定。山东省德州市财政局在开展项目支出核心绩效目标和指标设置工作中,选取基本公共服务领域作为试点进行了有益实践。

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项目支出核心绩效指标设置及取值在基本公共服务领域的实践


2021年8月,财政部印发《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引(试行)》,明确提出构建核心绩效指标体系,并对绩效指标设置思路和原则、绩效指标的类型和设置要求,以及绩效指标的具体编制等作了指引性规定。

在开展项目支出核心绩效目标和指标设置工作中,山东省德州市财政局选取基本公共服务领域作为试点。基本公共服务领域既是财政支出的重点领域,又具有明确的支出标准,可作为确定财政投入项目预期目标和效益的依据。试点范围包括:德州市教育和体育局、文化和旅游局、民政局、卫生健康委员会、人力资源和社会保障局5个部门2020—2022年预算安排的316个经常性预算项目。

基本原则

“二八”原则,在精不在多。指标设置应遵循“二八”原则,以较少的指标体现项目的主要产出和核心效果。

一是指标要有明确的政策依据,并与基本公共服务标准充分衔接。5个试点部门项目核心指标的设定均具有明确可追溯的来源,其中提供基本公共服务的项目设置的核心指标全部来自基本公共服务标准或规范。如市卫健委“基本公共卫生服务补助项目”核心指标设置来自《国家基本公共卫生服务规范(第三版)》,市人社局“乡村公益性岗位专项补助项目”核心指标设置重点参考了《山东省城乡公益性岗位扩容提质行动方案》等。

二是坚持结果导向,即使是产出指标,也应以结果性指标为主,较少使用过程性指标。结果性指标是项目最终实现的内容,包括目标完成率、提升率、知晓率等;过程性指标是影响产出结果的中间指标,单一过程性指标无法反映项目最终要实现的结果,如采购信息发布、宣传文案印刷数量等。核心指标设置应以结果性指标为主。

三是指标边界清晰,不存在交叉重复。比如,当正向指标与反向指标具有相互替代性时,仅设置一项指标。以正常运转率和事故率为例,正常运转率为100%时,表明事故率为零。因此,正常运转率和事故率两个指标不需要重复设置。

约束有力,体现指标设置初衷。设置项目支出绩效指标的初衷是约束资金达成预期绩效。因此,约束力应成为绩效指标的核心特征。本次核心指标设置及取值工作在指标应用定位、指标及指标值、赋分规则和佐证材料等各要素均体现了指标应该具有的约束力。一是要求部门必须使用指定而非自主选择的指标库。二是设定指标时充分考虑指标的功能和定位。比如,对产出数量的绝对数值有硬性要求的项目,应选用绝对指标;对绝对值没有硬性要求、但对完成比率或覆盖率有要求的项目,应设置相对数量指标。三是定量指标应明确标准,定性指标应可衡量。本次共设置了780条指标,其中764条定量指标,全部设定了指标值;16条定性指标,衡量路径均清晰明确;满意度指标给出了问卷调查的主要内容。四是科学精准设置赋分规则,充分体现约束有力的要求。对需严格约束的指标采取Y/N赋分法,对其他指标则设置“及格”门槛。五是明确各项指标完成值的佐证材料,绩效自评不再是“拍脑袋”“走过场”。绝对指标对应的佐证资料主要是实际完成情况的证明材料,相对指标对应的佐证资料则需要包括实际完成情况和计划完成情况两方面,满意度指标则对应需提供问卷调查报告。

突出成本,体现“物有所值”理念。财政部《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引(试行)》明确提出成本指标单列,凸显了强化成本约束的意图。本次核心绩效指标设置中强化了成本设定要求。一是对个人和家庭补助和奖励类项目、对企业和机构的奖励项目等,必须设置成本指标,如离岗老年乡医生活补助标准符合率、养老机构床位运营补贴标准符合率。二是对运转类(不含经常性业务经费)、新、改、扩建以及维修工程,需要设单位成本指标,如单位改造成本、单位运行成本。三是对于活动类项目,尽可能设置成本指标。在人数、活动次数等可以明确计数且可比情况下,成本指标可以考虑人均/次均成本,如人均面试成本、人均培训成本;也可以考虑分项成本,如接待成本控制率、安保成本控制率等。

强调效果,体现资金或政策意图。“效”比“绩”更能体现资金或政策意图,设置效果指标并将其量化是绩效指标设置的重点。以对企业或机构的补助为例。这类资金不是为了补助而补助,而是通过补助实现政策意图,为社会提供更好的公共产品或服务。这类资金又可分为两类:一类是达标即享,即达到奖励条件就可获得奖励资金。这类资金通常具有引导性,引导企业或社会组织提供准公益类服务。如公益性公墓、养老机构床位等;或者是产业类奖补政策,引导企业布局特定产业或者提质增效等。其在产出指标设置上类似于个人和家庭补助,需要体现补助分配是否到位和合理。但更重要的是,要突出引导作用和效果,如因奖补资金引导公益性公墓、养老机构床位供给增加的数量、缺口减少的数量等。另一类是委托或者购买服务(比如政府购买基本公共卫生服务等),或弥补政策因素导致的收入减少或支出增加的补助(比如因取消药品加成对医院的补助、因限价对公用事业类机构的补助等),衡量这类补助资金的绩效不应是补助资金分配情况,而是企业或机构提供服务的情况以及实际效果。

成果应用

用于开展项目分类,制定指标设置规范。在基本公共服务领域核心绩效指标及取值实践中,可按照绩效呈现的不同特点,开展项目分类,共分为补助类、运转类、活动类、基建修购类和履职辅助类等五大类以及对家庭和个人的补助(含奖励)、对机构和企业的补助、对机构和企业的奖励等24小类。在此基础上,针对每类项目提炼绩效呈现关键点和指标设置规范,作为5个部门新增项目或其他部门对同类项目开展绩效指标设置的具体指引。

用于绩效目标编制,强化目标管理。基本公共服务领域5个部门按照已确认的核心指标及取值要求编制下年度预算项目绩效目标,并根据年度资金或政策任务变化调整指标值;项目内容发生调整或整合的,需调整完善核心指标,经过财政部门审核后最终确定。

用于绩效自评,确保绩效自评结果真实客观。基本公共服务领域5个部门开展项目自评时,需按照要求,逐个项目、逐个指标准备相应的佐证资料,根据实际完成情况填写完成值,并依照确定的赋分规则进行打分。

(作者单位分别为山东省德州市财政局、中景瑞晟(北京)管理咨询有限公司)

来源:中国财经报 2022年11月12日“绩效新时代”专刊


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