用好预算绩效标准这把标尺

2021-07-26

用好预算绩效标准这把标尺


《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)提出,要不断健全预算绩效标准体系,提高绩效评价结果的准确性与客观性。绩效标准作为绩效评价环节必不可少的标尺,其体系设置优劣对于评价结果的科学性具有重要影响。探究绩效标准问题,对于现阶段深化预算管理制度改革,具有重要现实意义。


绩效标准与支出标准的相似性


无论在理论还是实践层面,绩效标准与支出标准都是两个联系紧密却又经常混淆的概念。绩效标准贯穿于整个预算绩效管理始终;支出标准则可以理解为在事前预算编制的过程中,运用支出标准对绩效进行控制。


二者具有一定相似性,主要体现为以下两点。从理论角度来讲,绩效标准与支出标准均可以理解为一种基准与参照。绩效标准也可称为绩效评价标准,是衡量绩效目标完成程度的尺度。单位和部门可以依据已经设置的绩效标准进行评分,并最终通过数值的横向和纵向对比得出相应结论。而预算支出标准是审核部门预算支出的依据和测算标准。实践中,财政部门根据实际情况制定标准,这一标准将为各部门的预算编制与执行提供参照,对完善政府预算管理有着重要作用。无论是绩效标准还是支出标准,都对深化预算管理改革有着重要推动作用。绩效标准作为评价绩效结果的重要工具,其体系建设的完善程度、取值的合理性,很大程度上影响到评价结果的科学性,并进而影响绩效评价以及绩效管理过程的公平性与准确性;支出标准为预算编制和执行奠定了重要基础,不断健全完善支出标准体系,能够增强预算刚性约束,对完善现代预算制度具有重要价值。


绩效标准与支出标准的区别


二者也有一定区别。从本质来看,绩效标准是为了提高政府绩效而开发的评价工具。在实践中,不仅会设置绩效的基准值与标杆值,还会采用标杆管理方法。《意见》提出,对绩效好的政策与项目将在原则上予以优先保障,以增强预算绩效管理的激励机制。


作为预算编制与执行的重要依据,支出标准对各类政府支出项目进行规定,本质上是一种约束,且一旦发布就要求严格执行。支出标准设置的主要目的是为了更好地实施预算管理,提高预算公开性和透明度。在国际上,美国国家科学基金会(NSF)是较早开展预算绩效改革实践的部门。该部门通过细化预算编制加强对财政资源投入的控制,并精确测算各分项的支出。NSF还强调以结果为导向的绩效预算,这就必须以有效的投入控制作为前提和基础。因此,绩效标准重在激励,支出标准重在约束。


二者的层级设置也大有不同。在国际组织的实践中,更多运用基准值与目标值来进行绩效管理。我国虽尚未形成统一的绩效标准,各地方发布的绩效标准规定中大多设置了目标值、业绩值等。美国国家减少地震危害计划的绩效测量中就有绩效标准的概念,并将其分为基准值以及目标值两个层级。而对于支出标准的层级设置,各国在实践中所设置的层级种类更加多样化。例如,英国的预算支出标准分为支出上限标准、效率标准以及削减标准。在我国,支出标准可以分为财政部门标准与部门内部标准,财政部门标准又分为通用定额标准与专用定额标准。


从三方面完善预算绩效标准建设


由于目前预算绩效标准并没有统一的制度性文件,不少地区建立了预算绩效评价的指标库以及评价标准,并开展了绩效评价标准建设的实践探索。2019年,财政部编制了涉及16个行业领域的《分行业分领域绩效指标和标准体系》,各地也加快了构建分行业、分领域、分层次核心绩效指标和标准体系的步伐。广东省发布了20类涵盖通用类及分行业的绩效标准;陕西省建成了涉及17个行业领域、96个行业类别的分行业分领域绩效指标和标准体系,共计10151条指标;山西省财政厅印发了省级分行业绩效标准体系,涵盖16个行业领域、83个行业类别以及350多项资金用途。各地区虽然形成了一些实践与理论成果,但分行业分领域绩效标准体系建设仍处于起步阶段,有待进一步完善。


首先,应加强对分行业、分领域绩效标准体系的规范与指导。一方面,只有部分地区实现了省级分行业、分领域绩效标准体系统一化,不少地区还未形成省级统一规定;另一方面,各省出台绩效指标及标准体系的详细程度与可量化性也存在较大差别,存在对于绩效标准值设定、依据等没有明确表述的现象。因此,有必要加强对绩效标准体系的规范管理,提高对科学合理设置绩效指标标准值、目标值的重视程度,明确要求发布的绩效指标与标准体系中须设置绩效标准值与目标值,确保绩效结果的可量化性与有效性;对绩效标准进行动态调整,保障绩效标准的合理设置,并对较难量化的绩效标准适时加以剔除或精细化处理,例如“健全研究结果激励机制”“符合政策导向”等模糊性表述应尽量杜绝。


其次,应建立信息共享的分行业、分领域绩效指标与标准体系大数据平台。通过大数据建立信息可共享的预算绩效指标与标准平台。第一,推进不同省份、同一省份各地市之间共性绩效指标与标准体系的统一,以解决目前存在的绩效标准框架、要素、量纲以及依据不统一的问题,提高绩效评价结果的横向可比性。第二,尽管各省构建的绩效标准包含了多重维度,比如计划标准、行业标准、历史标准以及财政部门和预算部门认可的其他标准,但在实践中,各级政府所设定的绩效标准依据尚不明确,也难以以此辨别绩效标准取值的基础。大数据平台通过记录存储各地区历年的绩效情况信息,可以为各地绩效标准的设定提供全面的数据来源,为绩效标准的数据挖掘方法提供基础,提高绩效标准设定的科学性和合理性。因此,应加强对于大数据平台的利用。


最后,在构建分行业、分领域绩效指标与标准体系的过程中应注重公平性。由于各区域之间发展水平的差异,即便是同一行业相同的绩效指标体系,在进行区域比较时也未必能得出科学合理的结论。对于发展较慢的地区来讲,进行同一行业的绩效评价容易出现评价结果偏低的现象,有失公允。因此,在建立绩效指标与标准体系的过程中,不但要完善分行业、分领域的共性、个性化绩效指标与标准体系建设,也要注重针对不同的地方政府层级或者不同区域进行适应性改进,合理引进分地区型绩效指标与标准体系,进行区域内部以及区域之间的横向和纵向比较,并实施标杆管理,使得绩效评价结果更具公平性和有效性。                                       


(作者单位:南开大学经济学院)


来源:中国财经报 2021年7月24日“绩效新时代”专刊


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