行业动态|分层分类实施社保基金预算绩效评价

2021-04-13

分层分类实施社保基金预算绩效评价

蒋云赟

目前各地倾向于对基金进行整体评价,重点关注各类社会保险基金的收支政策效果、基金管理、精算平衡、地区结构、运行风险等情况。应该认识到,基于我国各类社会保险项目的功能差异,以及在各地的发展状况不同,应该考虑对不同险种分别进行评价,且每个险种的评价层级和对应的绩效指标也应有所区分。


2018年9月发布的《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出,建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。就社会保险基金预算绩效管理而言,目前,安徽省、新疆维吾尔自治区和浙江省绍兴市等已经相继尝试开展了社保基金绩效评价。由于起步不久,所以各地倾向于对基金进行整体评价,重点关注各类社会保险基金的收支政策效果、基金管理、精算平衡、地区结构、运行风险等情况。


应该认识到,基于我国各类社会保险项目的功能差异,以及在各地的发展状况不同,应考虑对不同险种分别进行评价,每个险种的评价层级和对应的绩效指标也应有所区别。


对不同险种的评价层级进行区分。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出,基本养老保险要实现全国统筹。客观看,实现这一目标仍面临一些障碍,其深层原因之一为我国各地区之间较大的人口抚养比差距。


人口抚养比是养老保险缴费人口和领取人口之间的比例。目前,我国人口抚养比差异较大,最高的广东省为5.9∶1,而黑龙江省是1.3∶1。各地抚养比的巨大差距主要是人口流动造成的,即产业聚集引发人口流动,进而导致各地人口结构变异,最终形成地区之间抚养比的巨大差距。


2018年我国流动人口有2.41亿人,其中跨省流入人口集中于北京、上海、江苏、浙江、福建和广东等经济发达地区,而跨省人口流出地主要来自中西部和东北地区。由于大规模的跨省人口流动等原因,各省养老保险基金结余情况也不同。实施养老保险中央调剂金制度改革后,2020年广东养老金收入为全国最多,达到3500.68亿元,上缴中央1085.45亿元,下拨了439.74亿元,广东养老金净贡献645.71亿元。而辽宁人口老龄化严重,接受补助规模为全国之首。因此,经济发展水平高、人口结构相对年轻的地方政府缺乏提高缴费率和缴费充足率的积极性。因此,养老保险基金绩效评价不适合放在低层级政府进行,由中央相关部门组织、在省级层面实施是较为现实的做法。


再看城镇职工基本医疗保险基金。截至2019年年底,我国西藏自治区和4个直辖市实现了城镇职工基本医疗保险省级统筹,海南和宁夏建立了省级层面的调剂金制度。但同时也要看到,目前全国大部分地区城镇职工医疗保险还实行市级统筹,共有300多个统筹区。虽然医疗保险统筹层次越高,基金池抗风险能力越强,但可能也会使得基层部门对医疗机构的监管积极性下降而造成医疗费用增加。2020年3月公布的《中共中央、国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》提出,全面做实市级统筹,鼓励有条件的省推进省级统筹。今年的政府工作报告提出,推动基本医保的省级统筹。从中可以看出,大部分省医疗保险在一段时间内都会维持市级统筹并做实。因此,基本医疗保险基金绩效评价也适宜放在市级层面进行。


此外,由于工伤保险和失业保险基金的规模较小,可以放到市级层面进行绩效评价。


需要指出的是,对应不同评价层级的绩效评价指标设计应有侧重:中央和省级政府更关注可能影响基金持续性的指标,地方政府应更加关注涉及基金效率的相关指标。


不同险种所关注的绩效指标也要有所分别。就社保基金评价整体来看,其出发点和重要落脚点是基金的可持续性。因此,在设计指标时,考虑到基金缴费率调整、医疗支付方式变化可能引起基金收支情况的变化,从而影响基金可持续性,因此上述指标设计由中央政府统筹考量较为合理。


一般的绩效评价指标设计遵循“3E”原则,即经济性(Economy),主要考核实现预期目标的成本投入;效率性(Efficiency),主要考核投入和产出之间的关系,如何在投入一定的情况下产出最大化或者产出一定的情况下投入最小;效益性(Effectiveness),主要考核社保基金的最终效果。也有学者在经济、效率和效益的基础上加入公平性的考量原则(Equity),形成“4E”绩效评价方法。


经济性指标中最重要的是考核管理成本率,也就是社保基金经办机构运行成本占社保基金规模之比;效率性是绩效评价重点,其中最重要的指标应是缴费率、缴费充足率、基金结余率、投资收益率和基金收支增长率。其中基金收支增长率在养老保险和医疗保险中可以体现出基金缺口或者基金可持续性;效益性指标主要包括养老保险替代率、医疗保险补偿比率、各险种的参保率、支付及时率等内容;公平性指标主要包括城乡之间和不同人群间的待遇差异等内容。


就养老保险基金绩效评价来说,最重要的指标是缴费充足率。目前,我国缴费充足率存在明显的地区差异。比如,根据全国税收调查数据可以计算出,广东2017年养老保险的缴费充足率为51%,而辽宁接近85%。


对医疗保险基金进行绩效评价时,应注重通过绩效指标的设计引导医疗机构的行为。目前对基层医疗机构的绩效评价中,对家庭医生签约率和报表填报率关注过多,使得基层医疗机构为此投入很多精力和资源,这对于疾病预防和诊疗效果而言意义不大。因此,对基层医疗机构而言,应强化其就诊量和诊疗效果的考核。


工伤保险最重要的考核指标应该是参保率。应通过绩效评价提高特殊人群的参保率,使工伤保险发挥更大作用。与工伤保险类似,失业保险也应注重通过绩效评价,扩大参保率,使其更好地发挥作用。


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