财力下沉和绩效管理下沉必须同步

2020-12-23

基层政府直接使用的财力占大头,但绩效管理主观能动性和实际执行力却相对薄弱。这种财力流向和绩效管理一定程度上的相背格局,最终会放大财政资金绩效流失可能性。



财力下沉和绩效管理下沉必须同步   


1994年我国实行分税制以来,财力逐步向基层政府下沉。近年来,财力下沉再度加力加速,目前,一般公共预算支出基层占比已近70%。2020年,更是将新增1万亿元赤字所筹资金全部直达基层,意味着一般公共预算支出增量绝大部分交由基层使用。同样显而易见的是,解决财力下沉与绩效管理下沉同步问题也已是迫在眉睫。


财力流向与绩效管理呈不匹配格局


财力下沉进程大致分为两个阶段。第一阶段:2003—2011年间财政收入处于高速增长期,年均增速高达20.8%,收入增量大部分下沉给地方基层。第二阶段:2012年之后财政收入增速降至一位数,2019年为3.8%。此时,财力下沉力度反而加大,市县两级支出占比持续抬升。2020年,全国一般公共预算收入预计会出现负增长,但基层支出仍大幅增加。


财力下沉资金来源有两个渠道:一是省以下收入划分;二是中央对地方转移支付。总体分析来看看,近年来,财力下沉规模放大的主要原因是中央对地方转移支付规模膨胀、结构优化。2012—2020年,中央对地方转移支付增长了1倍,2020年达到8.39万亿元,相当于2010年全国一般公共预算收入。从区域分布角度看,这些资金80%以上流向中西部地区,中部省份一般公共预算支出50%—70%来自转移支付,西部省份一般公共预算支出60%—80%来自转移支付。东部经济发达省份中,山东对中央转移支付的依赖度最高,不含青岛占比达30%。从制度特征看,转移支付取向明显是要向基层政府倾斜,突出表现是一般性转移支付比重逐年上升,2020年占比已超过80%;而且,看得出其间一些项目就是为市、县两级政府“量身定制”,如县级基本财力保障机制奖补资金、老少边穷地区转移支付、产粮大县奖励基金、资源枯竭型城市转移支付等。


财力向基层政府下沉是财力与事权相匹配的客观要求。具体讲,因为大部分事关人民群众基本生活和发展的公共产品要由基层政府来提供,做好“三保”工作,就是稳住了大局,就是稳住了公共产品供应链,就是稳住了全社会民生预期。然而,也要看到,财力下沉幅度越高同时意味着基层财政的预算绩效管理任务越重,但现实情况是预算绩效管理呈纵向高度不平衡状态,无论是组织保障能力,还是制度设计和实践操作,都是“上强下弱”,基层政府直接使用的财力占大头,但绩效管理主观能动性和实际执行力却相对薄弱。这种财力流向和绩效管理一定程度上的相背格局,最终会放大财政资金绩效流失可能性,实践中也确实出现了中央转移支付资金绩效管理在基层成为“烂尾楼”案例。解决财力下沉与绩效管理下沉同步问题可以说已是迫在眉睫。


需要指出,推动财力下沉与绩效管理下沉同步早已被确定为深化预算绩效管理改革的重点之一。2018年,《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》强调,要力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,把各级政府收支预算全面纳入绩效管理。因此,现在必须尽快抓落实、找准难题并全面分析,基于此提出可行的化解之策。


从现实和远期发展两方面需求相结合角度看,实现财力下沉与绩效管理下沉同步应尽快破解如下几个难题。


厘清各类资金绩效边界


下沉到基层的财力可说类别复杂。从筹措方式看,分为有偿和无偿两大类,前者如专项债、一般债和抗疫特别国债资金,后者如中央对地方转移支付资金;从资金归属看,分为中央和地方两大类;从资金使用方式看,可分为项目支出和财力补助两大类。不同的划分视角,可分别反映出各类资金绩效特征。目前下沉到中西部很多县级单位的上述各类资金总额都在10亿元以上、地市级单位超过百亿元。但现状是这些资金的使用方向交叉度比较高,比如有偿性资金大都用于建设,区别在于一般债券资金项目是无收益项目,专项债券资金项目是有收益项目。无偿性资金则用于基本公共服务供给,其中很多类资金都既可用于基本支出,又可用于项目支出。比如一般性转移支付,这类资金的基本属性是补财力,其中一部分为综合性补助,一部分为专项性补助,但两类资金往往投向重合。比如县级基本财力保障奖补资金、均衡性转移、城乡义务教育补助经费三类资金都可用于中小学基本支出。这种格局事实上造成了各类资金绩效目标特殊性不明确,容易出现重复投入。当前尤为令人担忧的是,在前期PPP项目数已上万、实行十年的积极财政政策地方债项目数也已上万背景下,大规模的新增有偿资金难免会遇到“资金等项目”问题。因此,现在如果不从制度上寻求治本之策,今后财力下沉容易变成财力“淤堵”。


从顶层设计角度看,治本之策首先是要进一步划清各类资金绩效边界,特别是明确各类资金绩效目标的特殊性。具体讲,有偿资金项目的绩效管理要从融资绩效和公益绩效两个维度展开。融资绩效管理要把一般债券资金项目投资与一般公共预算收入挂钩、专项债券资金项目投资与政府性基金预算收入挂钩。这样做可以切实把两类地方债项目区分开来,并由此出发确定公益绩效目标。无偿性资金绩效管理特别是中央对地方转移资金绩效管理要以进一步完善转移支付分类为前提,其中至为关键的是共同财政事权转移支付应从一般性转移支付中分离开来。


强化基层财政和预算单位的预算绩效管理职责


下沉到基层财力的绩效管理链条具有上级定绩效目标下级管落实特征。如何落实,不同类别资金又有不同流程。其中,有偿性资金基层从资金运行起点就开始参与绩效管理,因为项目库建设制度要求基层负责筛选上报项目并提出项目预算绩效目标。无偿性资金则要求基层财政和预算单位在预算执行环节把资金绩效目标的要求依序及时落实到公共产品供给环节中。


强化基层财政和预算单位下沉财力预算绩效管理职责,关键是把绩效管理融入到预算管理各环节、各领域。有偿性资金在项目立项时,申报单位就要客观设立绩效目标,财政部门要承担起综合管理职责,既要组织绩效目标评价,又要分类评测本级各类预算收入与相应债务类别项目资金需求的比例关系。同时,财政部门和预算单位都应管控项目资金的使用。前者重在管控资金流向,后者重在管控资金时效、无偿性资金绩效管理方面财政部门内设相关机构要把绩效管理全面融入到预算管理中去。其中至为关键的是把转移支付资金绩效评价纳入到所管理的预算单位的整体绩效评价中。中央和省两级财政可把转移支付资金绩效监控结果和绩效评价结果与基层转移支付资金预算核定挂钩。


此外,对各类下沉财力都应建立预算绩效管理主体责任制,各基层财政部门及其下设机构主要负责人和各预算单位主要负责人都要对预算绩效管理负主体责任。


进一步优化各类下沉力绩效目标


下沉财力绩效管理弱化,一个重要原因是有些下沉资金的绩效目标不清晰、不科学。目前对下沉到基层的财力强调要设定绩效目标,但侧重点还是放在了项目支出上,比如地方债项目。然而既便是这类资金,也没有明确界定专项债券和一般债券资金项目绩效方面的主要差异。


2015年出台的专项转移支付资金管理办法要求各个专项资金都要制定管理办法。一般性转移支付中的各类资金也有相应的管理办法。但总体来看,转移支付资金有两个层次的绩效目标尚未说清:一是总体绩效目标。转移支付究竟要产出什么、要取得哪方面的社会效益,目前可说还没有完整的指标体系。二是各类转移支付的产出、社会效益指标体系也不完善。比如均衡性转移支付,定性是补标准收支差,但究竟产出什么并没有具体指标来体现。这就使基层无从实施可量化的转移支付资金绩效管理。


显然,现在必须抓紧优化下沉财力的绩效目标指标体系,例如,有偿性资金方面的项目总体进展指标值、就业效应值、收入分配调节值、投资带动率、风险警示值等,无偿性资金方面的就业稳定贡献率、基本公共服务均等化贡献率、区域财力差距缩小额等。共同财政事权转移支付绩效目标指标则侧重反映专项基本公共服务供给保障效益,如专项基本公共服务均等化率、收入分配调节效应、受益对象满意度等。上述绩效目标指标数值应依随资金指标和资金,同步下达。

(作者为中国财政科学研究院原副院长、研究员)


来源:中国财经报 2020年12月19日“绩效新时代”专刊


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